民盟高等教育（厦门）研讨会交流论文
完善高校教职工代表大会制度，推进和谐校园建设
仪平策
一、完善职代会制度是高校和谐校园建设的重要保证
目前，我国已全面启动了落实中共中央关于“构建社会主义和谐社会”的基本精神的伟大进程，不少高等院校也发出了建设和谐校园的强烈呼声。应该说，在建设社会主义和谐社会的伟大事业中，高等院校居于特殊的重要的位置。和谐校园对社会有良好的示范效应和推动作用，构建和谐校园自然是构建和谐社会题中应有之义。但关键问题似乎在于，如何建设和谐校园？本质上说，构建和谐校园根本是要解决人与人之间的和谐问题。对高校而言，主要是领导干部与师生员工的和谐问题。那么，在从制度层面上保证和谐校园建设方面，完善高校教职工代表大会制度，应当是一重要举措和保证。
自从1985年5月党中央在《关于教育体制改革的决定》中明确提出“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督”以来，关于高校教代会制度建设的各种法律法规陆续出台。1993年通过的《中华人民共和国教师法》，199５年颁布的《中华人民共和国教育法》，1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》等，都对高校教代会制度建设做了一系列明确规定。这些年来，多数高校也相继建立起了教职工代表大会制度。实践证明，教职工代表大会在高校的陆续建立和不断健全，对于切实落实《高等教育法》中关于“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”的规定，推动高校的民主治校进程，促进高校的和谐校园建设，确实起到了重要的积极的作用。这启示我们，作为高校和谐校园建设的重要制度保证，高校教职工代表大会制度不仅应该坚持下去，而且应该越搞越好。
二、当前高校发展的内部“瓶颈”和教代会制度建设中的主要问题
随着改革的深入和社会的进步，当前高校发展中越来越凸显出利益关系错综复杂，广大教职员工民主意识、参政意识不断增强的特征。这给和谐校园的建设带来了更多复杂的不确定的因素。事实上，当前影响高校和谐校园建设的最突出的问题之一，是领导与群众之间、职能部门与基层教师之间、部门权力和一线需求之间，存在着比较突出的联系不便利、交流不顺畅、民意不通达、上下不默契的隔膜化现象，其中下达易、上传难的单向性、片面性管理弊端尤其普遍和突出，干群上下的沟通联络缺乏一种不是随机的、权宜的、而是基本的、科学有效的制度安排。这便导致了领导决策与群众意愿、办校举措与实际需求、学校规划与教师认同等等之间的某些龃龉、误解乃至抵触、对立。群众的意见、要求、建议等，难以迅速及时地反映到领导决策中，而领导的决策意图也难以得到广大教工的深切理解和衷心支持；一些深层的、长期的矛盾和问题难以得到完满的解决。这就形成了当前高校发展的内部“瓶颈”。
造成这种局面的原因很多，但最重要的原因就是，“官本位”的旧观念、旧体制在现实中依然大行其道，而作为主体的广大教职工在高校管理体系中却呈“缺位”状态，其中最集中的表现便是教职工代表大会制度的不健全、不完善。换言之，尽管高校大都建立了教代会，但其法定使命和职能的有效实现却在实践中大打折扣，其问题主要表现在：
１、在代表的遴选上，早在1985年初颁发的《高等学校教职工代表大会暂行条例》已有规定，教代会的代表由教职工直接选举产生。但目前看来，这种代表直接选举的机制尚不健全。代表人选常常由基层领导（比如院长、主任或院、系党政办公会议等）直接指定。即使有时采取了教职工选举的形式，但因为人选早已在领导那里以候选人的身份予以内定，所以选举往往变成一种形式，并不能真正体现出“由教职工直接选举产生”的精神。怎样产生代表，这是整个高校教代会制度运行的基础性环节、程序，但在现实中这方面却是明显的薄弱点。
２、在代表的构成上，按照《教育法》的规定：应以教师为主体，确切说，应以从事教学、科研工作的一线教师为主体。《高等学校教职工代表大会暂行条例》也具体指出，代表的构成，既要照顾到学校各方面人员，又要充分体现学校以教学为主，其中教师代表一般应占百分之六十左右。但目前有些高校教代会的代表人选却大都由各院、系的院长、主任及其机关后勤人员所组成，真正的教师代表反而占很小的比例，甚至在个别的院系没有一个代表是真正的一线教师。“官本位”观念严重渗透到了教代会代表的组成机制。这就从根本上削弱了教代会的代表性，甚至模糊了教代会的真正性质和存在意义。
３、在教代会职能发挥上，由于从代表的遴选到代表的构成，不能很好落实《教育法》所提出的原则精神，不能建构起一种真正以教师为主体性代表的大会运作机制，因而现有的一般一年一度的教师代表不占多数的高校教代会，其提出的建议、意见、提案等，总的来看往往无法准确反映广大普通教师的利益和要求，无法代表广大教师充分行使民主管理和民主监督的权利。其原因是，现有的大多由校、院、系党政领导和行政、后勤管理人员组成的大会代表，或者由于各自利益方面的考虑，或者由于确实不了解情况，或者由于其他原因，他们往往不想、不便、不能甚至不敢提出真正代表广大教师利益和意愿，真正利于学校长远发展，真正利于和谐校园建设的意见方案来。特别在涉及学校重大利益关系和改革课题时，这一点常常表现得比较突出。
４、在会议提案的落实、执行方面，缺乏有责有权、有效有力的督促、监察制度。一般的情况是，教代会闭幕后，会上所提提案由会议提案小组（或委员会）分配到相关职能部门加以研究解决，通常还要有一位副校长来专门负责提案的处理事宜。但是，教代会本身却缺乏相应的常设机构来对相关职能部门处理解决提案的情况和过程予以有力有效的督促和监督。有的高校把这个督促、监督工作交给工会做，实质上把工会当成了教代会的常设机构。这其实混淆了教代会这样一个权力机构和工会作为群众组织之间的本质区别。这种监督、督促机制的不规范甚至“缺位”，直接影响了教代会提案的解决、落实。
这些问题的存在，致使高校教代会制度建设在和谐校园的建设中，不能起到应有的沟通上下、凝聚干群、化解矛盾、解决问题的重要作用。在不少教职工的心目中，教代会还不是一个真正能够保证他们充分履行民主管理职责和民主监督权利的根本制度。
三、基本的认识和建议
１、切实落实以人为本的发展理念是和谐校园建设的核心，自觉坚持民主治校是和谐校园建设的制度保障。这是健全、完善教职工代表大会制度首先要解决的认识问题、战略问题。这个以人为本，焦点是以广大教职员工为本位；而这个民主治校，就是健全和完善高校教职工代表大会制度。要真正做到从制度层面上根除“官本位”的旧观念、旧体制，真正将广大教职工置于高校管理的主体的、中心的地位。这也就是胡锦涛总书记将民主法治作为和谐社会第一要义这一重要思想的深刻涵义。依法治校、民主管理，是高校各项工作成功的重要前提。高校改革与发展的谋略大计，高校和谐校园的建设，不是单纯依靠领导干部和职能部门，更不是依靠少数所谓“精英”，而是要依靠广大教职员工的智慧和力量，通过民主化和科学化的程序，建立民意充分表达的渠道，营造一种轻松活泼、公开透明的民主氛围，使广大教职工充分发挥作为高校主体的积极性与创造性。要达到这一目标的基础性、根本性保证首先就是健全、完善教职工代表大会制度。
２、健全、完善教职工代表大会，从具体操作层面上说，应在每个具体的程序、环节、步骤中，都能够保证以教师为主体的教代会充分实施民主管理和民主监督的权利。
首先，在代表的组成方面，应贯彻以教师为主体的原则精神，保证来自教学、科研第一线的教师代表占大会正式代表的比例不少于60％，彻底扭转目前某些高校教代会代表中教师比例过低的局面。
其次，在代表的遴选上，应落实“教代会的代表由教职工直接选举产生”的规定，改变以往由领导提名代表候选人的单一程序，真正实行由教职工直接选举的办法，将那些有能力、有经验、有热情、有人缘、为人正直、处事公正、群众信赖的教职工选为代表。候选人的提名应采用差额制，在程序上先由各教研室广泛讨论酝酿，也可以采取领导推荐、教师自荐、群众保荐等办法，最后经由基层单位全体教职工采取无记名投票方式，按照法定额度从候选人中产生正式代表。
再次，明确代表的责任和权利。代表应真实反映、合理表达广大教师员工的合法利益与合理要求，在广泛调查研究的基础上，本着改革、发展和稳定相结合、短期目标和长远规划相结合的学校发展方针，认真提交群众关注度高，全局影响面大、具有普遍性、焦点性的高质量建议和提案。提案的形成可经过有组织的讨论、征询、优选、评议等步骤，使之真正具有代表性和有效性。应通过某种机制对代表的工作付出给予补偿。对于优秀的、产生重要影响和效益的提案，应给以适当奖励，以增强代表的荣誉感和责任心，并形成代表光荣的环境氛围。
第四，建立落实大会提案的跟踪、督促、监督机制。成立由大会常委会领导下的常设或准常设权力机构。有的高校建立了“教代会代表巡视制度”，可以研究参照。该机构专门对会议提案所提问题、建议的落实、解决进行跟踪、督促和监督。该机构有权向学校职能部门进行质询和调查。对于工作的相关情况，要定期向大会常委会，以及在下次教代会中向全体代表作出汇报。
３、应重视高校民主党派在和谐校园建设中的独特作用，特别在教职工代表大会的制度建设中，要给高校民主党派一定比例的名额，使之选派成员作为正式代表参加大会。但目前为止，高校的民主党派一般只是由其负责人作为教职工代表大会的特邀代表出席开幕式，而不能作为正式代表参加大会的全过程。这种状况有必要改变。高校民主党派主要由高校中具有中高级职称的教师组成。作为教师，他们有着和普通教师一样的利益关切和民主诉求，同时作为民主党派成员，他们在参政议政方面又具有比较自觉的意识和比较丰富的经验，因而对学校发展中的问题，有着更多更深一些的关注和思考，可以提出一些更为切实合理的意见。让他们作为正式代表参加教职工代表大会，有利于和谐校园的构建，有利于高校的全面长足发展。
总之，通过健全、完善教职工代表大会制度，高校管理就会形成一种宽松、包容、理解、协调、充满生机与活力的运行机制，和谐校园建设就有了一种行之有效顺畅通达的制度性根本保证。