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议案提案
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创新农村土地制度

促进社会主义新农村建设

民盟山东省委员会

以科学发展观为指导,统筹城乡发展,真正实行以工业带动农业、以城市带动乡村,建设社会主义新农村,是“十一五”期间我国的重大历史任务,是实现全面建设小康社会和和谐社会目标的重点。而土地是农村的最大资源和财富,创新农村土地制度是促进社会主义新农村建设的关键和突破口。

一、现行农村土地制度存在突出问题

我省农村集体土地管理制度存在着多种问题,已经严重阻碍了农村的进一步发展和社会主义新农村的建设进展。

(一)土地产权不明晰。虽然我国宪法规定农村土地属于农民集体所有,但这种所有权是很不完整的,其中最具有实质意义的处分权部分上升为国家所有,部分下移至农户手中,集体组织根本无法行使所有权,土地所有权主体不明确,所有权主体的组织形式极为混乱,土地产权缺少有效的制度保障。

(二)土地资源不能自主流转。国家出于农村稳定的考虑,《土地管理法》限制农村土地的自主流转行为,经营方式分散而又毫无关联,影响了土地经济资源的科学配置与有效组合,规模经营进展艰难,专业化分工难成气候。导致农产品的商品率和劳动生产率十分低下,城乡差距拉大,农村出现相对贫困化。

(三)农村土地被征用后,征地补偿分配引起尖锐矛盾。随着城市化的加快发展,许多农村用地被征收为国有,转化为城市用地,征地补偿分配层次多、农民受益少,引起尖锐矛盾,大量失地农民的生存与发展得不到保障。

(四)农村工业化引发农村土地非法交易。尽管国家现行法律规定农村集体建设用地不得直接流转,但由于经济利益的驱动,农民进行私下非法土地交易的现象非常严重,主要有非法转让、出租、入股、置换、抵押等。某些地区土地用途管制有失控的趋势,因此围堵不如疏导。

创新农村土地制度、促进农村集体建设用地流转,将有助于从根本上解决上述问题,更重要的是能为建设社会主义新农村提供空间整合机会和财富积累机会,同时也减缓城市用地指标紧张的压力。

二、促进社会主义新农村建设的必要性和紧迫性

目前我省农村的现实是大多数农民就业不充分,农村社会保障少,设施不配套,村居环境差,距离全面小康差之甚远,与国民经济的增长和城市发展很不相称。

建设社会主义新农村,是构建社会主义和谐社会的必然要求,是解决“三农”问题、化解社会危机和实现共同富裕的根本途径。社会主义新农村建设,要坚持以经济建设为中心,通过加快农业产业化、农村城镇化和工业化步伐,不断缩小城乡差距,从而实现农村社会由温饱到小康,由局部小康到全面小康的跨越,最终实现共同富裕的奋斗目标。

三、国内土地制度改革和新农村建设的进展

国内土地制度改革,目前最有影响力的是广东省于2005年颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,规定了广东省范围内的集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押等内容。该《办法》中明确了兴办各类工商企业、公共设施和公益事业、农村村民住宅,都可以使用集体建设用地。用于经营性项目的,应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法,通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。村集体经济组织出让、出租和抵押集体建设用地使用权,须经农民集体土地所有者三分之二以上成员同意;所取得的土地收益其中50%以上应存入银行专户,专款用于农民集体成员的社会保障安排。根据该办法广东省农村集体土地将以与国有土地同样的身份进入统一的土地交易市场。该办法已得到国土资源部的认可。

山东省的农村土地制度改革尚未启动,在建设新农村的过程中,政府、农民和农村经济组织显得比较被动。

四、创新农村土地制度,促进社会主义新农村建设的主要内容

农村土地制度创新主要是改革和建立农村集体土地流转办法,保障农民的权益,确保农村集体经济组织可依法自主出让、出租、转让、转租、抵押集体建设用地,自主出租、转让、抵押、入股、继承土地承包权,推进社区股份合作制,给农民私有和集体所有的房产确权颁证,允许上市交易和抵押。我们要通过土地制度改革,加快土地流转,多吸引一些工业项目,或者使城市中的一些企业向农村转移,达到工业带动农业,城市带动乡村的目标,使一些农民完成向股东的转变。

“社会主义新农村”是以社会全面进步为标志的社会状态。主要应包括以下内容:发展经济、增加收入。这是建设社会主义新农村的首要前提。通过依法自主将集体建设用地出让、出租、转让、转租、抵押和入股增加收入,通过农业产业化和工业化发展经济,从而进一步增加收入;运营建设新村镇。包括住房改造(并村建楼)、垃圾处理、安全用水、道路整治、村居绿化等内容。重视以区位和基础较好的集镇为依托,规划建设产业复合的各具特色的紧凑型新城镇;扩大公益、促进和谐。要办好免费义务教育,要使农民享受基本的公共卫生服务,要加强农村养老和贫困户的社会保障,要统筹城乡就业,为农民进城就业提供机会;培育农民、提高素质:要倡导青壮年农民多参加职业培训,学一技之长,向第二三产业转移;要发展农村文化设施,丰富农民精神文化生活。

构建和谐的农村社会应与农村建设的实际紧密结合起来,把农村建设成为经济繁荣、设施配套、功能齐全、环境友好、生态优良、文明进步的社会主义新农村,并涌现出一大批新城镇。

五、关于创新农村土地制度,促进社会主义新农村建设的建议

(一)立法改革规范农村土地制度

尽快借鉴广东省做法,争取于2006年制定并颁布《山东省集体建设用地使用权流转管理办法》及其实施细则,还给农村和农民一个重要的发展条件;应立法长期稳定农村土地承包使用制,土地不以家庭人口的增减而变化,但可以自主出租、转让、抵押、入股、继承土地承包权,对使用者的各项权利义务进行规定,并发放集体土地所有权证、农户承包土地使用权证等法律凭证。完善地籍管理制度,颁布并实施土地承包和租赁的法律法规,健全承包与租赁合同管理制度。

(二)加强和改善政府对土地利用的宏观管理

在进一步开展土地的数量、质量、权属关系、利用状况和基本条件调查的基础上,以乡镇为单位,分批开展区域定位和区域营销,修改《乡镇区域土地利用规划》,合理调整、适度集中农村建设用地,并及时测定集体建设用地基准地价,为建设新农村和发展紧凑型新城镇奠定基础框架。

(三)缩小征地范围、合理分配土地收益,强化社会保障制度

政府强制性征收农村集体土地的范围应仅仅限于非经营性的公益事业用地。如果经营性项目用地,用地者必须与集体经济组织谈判,在集体建设用地基准地价基础上和符合土地规划用途的前提下,出让或出租集体建设用地,政府免收土地出让金。要强化土地用途监管,弱化土地征收,缩小征收范围,合理分配土地收益。同时建立失地农民的社会保障基金和社会保障制度,如失业保险制度和养老保险制度。

(四)农村集体土地入股,促进集体土地合法流转

学习国内某些地区试行农村集体土地使用权参与城镇及基础设施建设的做法,对妥善解决土地问题、促进城乡经济协调发展能起到积极促进作用。例如上海市青浦区境内沪青平高速公路建设,由区政府牵头,将沿线所需133公顷土地所涉及的镇、村集体经济组织,以集体土地使用权作为资产纽带组成投资公司(简称土地公司),市政公路投资方与土地公司联合成立股份合作公司(简称项目公司),合作期间项目公司按每年16500/公顷的标准支付土地合作回报,土地不征用,被征地人员不办理农转非手续,由集体经济组织内部进行土地调整。

(五)积极引导工商企业到农村落户

    通过改善农村投资环境,实施优惠政策等策略来引导工业企业向农村转移、落户,以实现工业带动农业,城市带动乡村的目的。由此不仅发展了农村经济,而且解决了城市中用地紧张的难题,一举两得。同时要对农村企业在贷款、税收、技术培训等方面予以支持,并加强对农村生态环境的监测、治理与保护。

 

 




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