2009年省政协提案
关于加快深化我省征地制度改革的建议
民盟山东省委
近年来，随着我省城市化和工业化进程的加快，为建设各类工业项目、交通、能源等基础设施以及城镇住宅，大量地征用农村集体土地。对此，我省出台了《关于建立失地农民基本生活保障制度的意见》，并对全省农用地进行了分等与定级估价，为农用地征收征用的补偿提供了科学依据。但是，在征地实施过程中，仍出现一些急于解决的问题。
一、我省征地过程中存在的几个问题
（一）征地范围过宽，超出了公共利益用地范畴
由于我省没有对“公共利益”进行解释和规范，在实际工作中，形成了凡是建设就需要征地，凡是征地就是公共利益的观念，造成征地行为直接由用地单位实施体现。因而，出现了“××商务楼建设征地”、“××豪宅建设征地”的现象，征地目的直接指向投资者的利益和项目。由于公益性征地和商业性征地不分,实际上是以土地利用规划代替土地征用目的来判断,使得“公共利益”无从体现。
（二）征地程序不完善，征地争议裁决机制不健全，引发了社会矛盾
有的地方征地中“两公告一登记” 不执行，失地农民成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，成为特殊的困难群体，引发了社会矛盾，影响到社会稳定。2003年2月，新泰市谷里镇北谷里村188户村民的约77.74亩耕地在没有和村民签订任何征地协议的情况下，被山东升华玻璃制品有限公司占用。随后，村民们将非法占地之事举报到新泰市国土资源局，该局经调查核实，遂要求公司立即停工。但公司不顾失地农民群众多次上访，对此漠然置之。中国人民大学程漱兰教授对此事关注了长达四年之久，但至2007底仍未妥善处理。（山东新泰征地调查：农民正失去捍卫土地动力《中国青年报》
（三）征地补偿办法不合理，没有体现市场经济条件下的土地价值，不利于保障农民的合法权益
国务院发展研究中心与世界银行对山东省滕州市赵庄征地过程中农民收入和生活水平影响的一项专题调查，显示了征地补偿不合理，造成的负面影响。当地工资和收入整体趋于上涨，但征地补偿却在相对下降，失地农民生活成本的上升，往往超过当地征地补偿收入的增长。（农民呼唤更公平的征地补偿《中国经济时报》
（四）征地制度政策制订滞后或流于形式，或只出台文件，纸上谈兵，不抓落实，以致一些地区存在较多违法犯罪活动
因制度不严或权力过于集中，监督力度不够，引发征地过程中的暗箱操作。如2003年以来，济南市长清区院共立查职务犯罪案件102件111人，其中发生在征地拆迁中的案件32件36人。其犯罪主要表现为，对村集体财产的补偿；因征地补偿标准和补偿金额不公开，群众对于自己和他人应该得到多少补偿款不清楚，某些村干部村支部书记、主任见钱眼开，乘机私分或挪用补偿款。（《当前征地补偿中职务犯罪情况调查及对策》 济南市长清人民检察院职务犯罪预防科
二、加快深化我省征地制度改革的几点建议
2008年10月中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”为此，我们必须认真学习贯彻十七届三中全会文件的精神，加快、深化我省征地制度改革，大力推进改革创新，健全严格规范的农村土地管理制度，以切实保障农民权益，与此同时，要统筹城乡经济社会发展，把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进山东现代化的重大战略。特提出以下几点建议：
（一）严格限定征地目的用地范围,划清公益性行业用地和营利性行业用地之间的界限
从世界各国征地权的行使情况看，大多为了公共目的才动用征地权。我国《宪法》和《土地管理法》也明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征用”。 “公共利益的需要”可理解为国家进行经济、文化、国防建设，以及兴办社会公共事业的需要，其用地范围可以界定为国防军事用地、国家政府机关及公益性事业研究单位用地、能源交通用地、公共设施用地、公益及福利事业用地、其他特定的用地等。我国是进行土地征收较多的国家，而征地范围过宽，是我国现行征地制度的缺陷之一。我国包括我省征地制度改革的最终目标也应按照国际惯例，将公共利益作为土地征收的唯一条件。为此，建议我省将改革长期的最终目标和近期目标相结合，逐步缩小土地的征收范围。
最终目标是把征地的范围严格限于公益用地。 近期目标是探索非公益用地退出征地后的用地途径，可选择部分小城镇进行集体建设用地使用权直接入市的试点，使经营性项目等“非公益用地” 退出征地范围后可以通过集体土地流通市场来取得。据《山东省人民政府关于贯彻国发〔2004〕28号文件深化改革严格土地管理的实施意见》中规定：“在符合规划、依法使用的前提下，各地可以对县城以下（不含县城）的建制镇、集镇、村庄中的集体建设用地使用权进行流转试点。”在试点中针对流转的地域范围、流转的客体范围、流转主体、流转条件、流转形式、流转程序、流转的收益分配及管理等问题进行探讨，在总结经验，逐步完善后，再进行较大范围的经验推广，最后直至实现其最终目标。
（二）建立、完善民主化的征地程序
征地程序是征地权行使和实现的方式、步骤、顺序以及时限的总称。土地征收问题具有其复杂性和利益多元性，必须以程序的民主化为保障，为此，土地征收程序的设置应权衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义。
第一，应在征地制度中设置严格的审核机制，明确政府是征地的审查审核机关，明确征地的审批程序。
第二，在征地的实施程序中，特别要重视征地公告程序、征地听证程序以及征地补偿安置争议协调裁决程序等。应规定征地前进行公告并征求被征地集体经济组织的意见，商谈征地补偿安置事宜，落实实施补偿安置。
第三，是征地的救济程序、征地的监管程序。要建立行政救济制度，它是请求国家机关依法对行政违法或行政不当行为实施纠正，并追究其行政责任；通过行政救济制度，被征地的集体或个人可对政府土地征用程序进行监督，保护自己合法权益。
（三）对失地农民以足额补偿，保障农民的合法权益
第一，征地作为国家的一种行政行为，应以社会公平负担的原则，对被征地者给予各种补偿费、安置费补偿。结合现阶段土地补偿方法与土地的保障功能，应对土地补偿费与安置补助费两部分进行评估；土地补偿费是按土地原用途进行补偿，安置补助费可采用养老保险法或最低生活保障法来估算。
第二，经过30年的农村变革后，农地本身的功能已发生根本性变化，土地功能对农民来说，是一种资产的权利和保险；在农地的非农化后，农民应享有部分土地增值收益和土地自然增值收益。因而，山东省征地补偿安置标准的确定，应与目前我省社会经济发展相适应；并要考虑未来经济发展的水平和生活消费水平的提高；标准的测算，要考虑到土地的增值部分，并体现土地的潜在使用价值，坚持市场导向原则、公平公开公正原则，历史衔接与区域协调原则，以此确定征地补偿标准测算方法，如片区综合地价法等。
第三，被征地农民社会养老保险基金应由省社会保险经办机构代管。由地市级社会保障经办机构存入省级社会保险经办机构，在指定专业银行设立失地基金专户；专账专管，专款专用；同时社会保障部分基金可交由银行或非银行金融机构进行经营管理，通过多种方式投资，如可购买国债和企业债券等；在确保安全和加强投资风险监管的前提下，充分体现基金的收益性，实现基金的保值增值。
（四）营建土地征收制度改革的法制环境，构筑权力监控机制，保障被征地人的权利
第一，营建土地征收制度改革的法治环境。我省应及早制定《山东省征地管理办法》、《山东省做好被征地农民安置补偿和社会保障工作的意见》等文件，文件要处理好征地过程中国家与农民集体的关系、农民集体与个人的关系，以确保土地征收主体被征地人的权利。
第二，处理好农民集体组织与个人的关系。我省在立法上应充分重视土地征收补偿款在集体和个人之间的分配，考虑农民的利益诉求，确立土地补偿费主要用于被征地农户的原则，确立合理的留存和发放比例。在法律规定的范围内，应由村民大会通过民主决议，确定最终留存和发放的比例和依据。
第三，构筑权力监控机制，保障被征地人的权利。一是健全村级财务管理制度。征地补偿中之所以发生村干部职务犯罪，很大程度上是由于财务制度不健全，缺乏有效的监督制约，在一些乡镇“村帐镇管”制度也没有起到应有的监督作用。因此，要切实建立村级民主理财制度、村务公开制度，对一些关系村民切身利益的重大问题，坚决实行公开，严格执行村级的财务审批，实行超权集体讨论，重大开支交村民大会讨论。二是征地补偿标准必须公示及时到位。所有的村民安置户人数、补偿金额、补偿面积必须对村民公布，以便接受群众的监督。三是补偿审核到位，款项发放到位。财务必须根据审批金额，在有关银行办理补偿户、拆迁户补偿金存折，建立个人养老金帐户，被征地户、征地拆迁户可到银行去领取款项。