2009年省政协提案
关于全面提高行政质量
预防和化解行政争议的建议
民盟山东省委
随着改革的不断深入，社会利益格局日益多元化和复杂化，行政争议数量逐渐增多。能否有效预防和妥善解决行政争议，关系到社会的和谐稳定。为全面提高行政质量，预防和化解行政争议，提出如下建议：
一、继续坚持依法行政，努力打造法治政府
坚持依法行政，规范行政决定和行政执法行为，是预防和减少行政争议的关键性和基础性环节。多年来，我们一直在强调依法行政的问题，在改革完善行政执法体制，规范行政执法行为上下了很大功夫。省政府出台了一系列指导性文件。全省各地市也相继出台了许多行政规范性文件。这些制度的贯彻落实，对于加强和改进依法行政工作，从源头上预防和减少行政争议，对提高干部群众的法治意识和和维护社会稳定方面发挥了重要作用。但是，通过我们的调研发现，仍然存在一些不容忽视的问题:
(一)有的地市和单位领导对依法行政工作认识仍不到位。对我省依法行政“四五”规划和年度依法行政任务目标缺乏必要的了解,直接影响依法行政工作的整体推进。
(二)规范性文件备案制度落实不到位。调研中发现有大量政府规范性文件应向而未向政府法制部门备案,导致规范性文件管理不规范。这种情况在基层政府表现比较突出。
(三)部分单位实施行政处罚时未依法告知行政管理相对人正确的救济渠道,给当事人维权造成了障碍,侵害了行政管理相对人的合法权益。
(四)执法文书不够规范、统一。如，有的单位执法文书中对行政处罚没有说明理由,有的没有罚缴分离的结案报告,有的执法文书中在对应当告知当事人陈述权、申辩权方面表述不明确等等。
二、提高行政质量标准，建立科学的行政工作评价考核体系
法律作为社会行为的下线，是最基本的和最低层次的规范。行政行为的“合法”性，只是对行政机关及其工作人员的最起码、最低层次的要求。我们要预防和化解行政争议，提高行政工作质量，仅强调“ 合法”是远远不够的。还要能“达理”以体现公平公正，“合情”以体现人文关怀。但是，在实际工作中，我们过多的强调了“依法”而忽视了其他更高的要求，几乎找不到明确提出高质量行政要求的政府文件和兼容其他要求的评价考核体系。
为此，我们建议建立依法行政考核制度。把依法行政工作纳入“决策目标、执行责任、考核监督”三个体系，作为考核行政机关及其工作人员政绩的重要内容，完善考核制度，制定具体的措施和办法。建议完善现行的《依法行政考评办法》，在依法行政指标体系的基础上，增加科学执法、和谐执法、合理执法、文明执法、友善执法的内容，制定《山东省行政工作质量标准及评议考核办法》，并把依法行政情况作为领导干部任职、述职和行政机关工作人员年度考核的重要内容。
三、强化政府法制部门的职能作用，加大行政执法监督力度
（一）加大行政执法监督力度。目前，政府法制机构所有的监督制度，除了执法证件管理外，几乎都属于事后监督。政府职能部门在重大行政处罚决定之前，缺少政府内部层级监督的制度设计，甚至也不向本级政府法制机构备案,影响了对重大行政处罚的有效监督。我们认为，很有必要探索行政执法监督的新路子，弥补制度设计缺陷，让政府法制机构有职有权，履行好综合协调、督促指导和监督检查的职责。
（二）严格执行行政执法错案责任追究制度。按照《山东省行政执法错案责任追究办法》的规定，凡是经人民法院终审判决撤销、变更具体行政行为或者责令履行法定职责的；经行政复议决定撤销、变更具体行政行为或者责令履行法定职责的行政案件，都应当认定为错案。这个办法自２００１年５月１日起施行。至今，经省、市区三级法院判决败诉或经行政复议改变具体行政行为的案例已有很多，但是，按照《办法》落实责任追究制度处理有关责任人员的情况却很少。
四、强化法治理念教育，坚决杜绝“恶意执法”现象
法律本是无情物，但执法有善意与恶意之分。善意执法首先立足于对执法行为相对人的提醒、警戒、教育和服务，充分体谅他们的难处，依法保护他们的权益。恶意执法则不然，执法者首先考虑的是如何方便快捷地将执法行为相对人确定为违法犯罪嫌疑人，甚至是如何巧设陷阱守株待兔以追求“战果”和“效益”的最大化。如有些交通执法人员，明明看见有可能出现的违法现象，不提前警示，等你“上钩”后，再抓个正着；或躲在驾驶者容易犯规的“陷阱”守株待兔，都属于“恶意执法”。类似行为严重损毁了政府的公正公平形象，严重降低了政府公信力。建议落实有关制度，通过有效措施，进一步强化执法人员社会主义的法治理念教育，加强机关作风建设，加强行政职业道德教育，真正体现执法为公、执法为民的宗旨。
五、进一步深化规范行使行政自由裁量权工作
行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分，是行政主体提高行政效率之必需的权限，它能使行政执法者审时度势、灵活机动、大胆地处理问题。但行政自由裁量权的滥用就会对行政相对人的权益造成侵害，直接影响政府的公平形象，是造成民官冲突、产生行政争议的一大原因。
《山东省人民政府办公厅转发省政府法制办公室省监察厅关于开展规范行政处罚裁量权工作的意见的通知》（鲁政办发[2007]55号）之后，各地基本上都制定了规范行政处罚自由裁量权的文件。通过开展此项活动，使行政执法行为充分体现了过罚相当、公平、公正的原则，提高了行政效率，提升了政府形象。但是，仍然有些部门如交警罚款等，没有很好的落实，建议进一步深化规范行使行政自由裁量权工作。
六、行政机关切实做好行政复议和应诉工作
（一）正确对待相对人的复议申请。当事人没有直接起诉，而是让政府接受司法审查，是基于对上级机关的信任，对此，行政机关要有正确的态度，应当感谢和欢迎。
（二）进一步提高行政复议案件的办理质量和效率。要认真贯彻落实全国全省行政复议工作会议精神，按照“以人为本、复议为民”的要求，着眼于行政机关内部纠错，公正作出行政复议决定，切实维护群众合法权益，保障行政机关依法行使职权，维护法律的公正。
（三）强化行政复议决定对政府部门的权威性。按照《行政复议法》的规定,行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。我们了解到，有的行政机关对行政复议决定不服，事先不主动与法制部门对接，事后又找领导进行协调等，这些做法都是错误的。
（四）认真做好行政应诉工作。探索“行政首长”出庭应诉制度，做好代表政府出庭应诉工作。加强与法院等有关单位的联系和沟通，及时化解各类行政争议。
七、建立政府法律顾问制度
建议组建省人民政府法律顾问组，成员可以聘用本省长期从事法律实务并具有代表性的政府法制工作人员、资深法官、律师以及省外有较高理论水平和政府管理经验的专家型律师。
法律顾问组作为省政府的非常设法律咨询组织，在省政府法制办公室领导下履行以下职责：一是参与省政府重要决策的法律论证，解答有关行政事务的法律咨询；二是审查省政府起草或者拟发布的规范性文件的合法性及合理性；三是代理省政府参与诉讼、调解或仲裁活动；四是参与处理涉及政府的尚未形成诉讼的民事、经济、行政纠纷和其他重要纠纷；五是参与以省政府名义洽谈、签约的经济项目的谈判，协助政府审查重大的经济合同、经济项目以及重要的法律文书；六是吸收政府律师参与地方立法。