2009年省政协提案
关于我省农村城市化建设的几点建议
民盟山东省委
农村城市化，是一个全面和综合发展的概念，既反映了新农村建设的水平，又体现了城乡一体化建设的要求。目前，我省农村经济社会建设步伐加快，人民的生活水平大幅提高，居住环境也大为改观，随着“乡镇改街道办事处”和“村庄改社区居委会”的全面推行，农村和农民正向着城市化道路大步迈进。但是在发展中也暴露出一些亟需解决的问题。比如，农村养老、医疗保险的保障问题、失地农民的就业生计问题、“村庄改社区居委会”后涉法事件的法律适用问题等等。这些问题已经成为我省农村向城市化推进的困扰或障碍，如果不给予积极有效的解决，势必造成日益严重的社会问题，影响社会主义新农村建设的顺利进行。
十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确了在新的起点上推进农村改革发展的根本要求、目标任务、重大原则，把坚持解决农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重；制订了到2020年农村改革发展的基本目标任务，其中农民收入要实现比2008年翻一番；强调了实现目标任务必须坚持党管农村工作等重大原则。可见，党的十七届三中全会提出了当前和今后一个时期切合我国农村经济社会发展的新形势新要求推进农村改革发展的总体思路。这个思路的实现通俗的讲，就是要增加八亿农民的收入，让他们分享到改革发展的成果和利益。
为了更好的贯彻落实党的十七届三中全会精神，结合我省的实际情况，我们提出建议如下：
一、提高农民的保障标准
山东省内率先推行了农村社会基本养老保险和社会基本医疗保险制度，按照区市财政、街道办事处、社区居委会和个人分别按照4%、3%、6%、7%的比例投入缴纳，农村社会基本养老保险和基本医疗保险体系，使农民和市民一样享受到退休后能够领取退休金、生病了可以享受医疗保险的待遇，这是在实现农村城市化道路上迈出的具有实质意义的一大步，深受广大农民的欢迎。它符合十七届三中全会提出的破解城乡二元结构的根本要求，即扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。
但是由于农村社会基本养老基金刚刚建立，各市所推行该项基金的发展不平衡、一些配套政策尚未完善、农民自身投保的承受能力偏低和财政投入不足等问题，造成了公共积累的严重不足，致使农民目前享有的保障程度还相当有限。在农村，特别是靠近城区的农村，农民已经部分甚至全部丧失了土地，无地可种，其日常生活必需的粮、油、蔬菜等全部需要购买，日常生活消费性支出等同于市民，而现行的养老金标准无法维持其日常生活所需，实际上退休农民在此养老金标准下甚至难以维持温饱。
为此，我们建议我省相关部门，一是出台相关规定，指导各市区按照城市退休人员的养老金逐年递增的办法，对农民的养老金也实现较大幅度的逐年递增，进一步提高农民的养老医疗保障，提高其生活质量，从而缩小城乡差距。二是可以仿照对城中村改造的做法，逐步将农村的土地划归国有，特别是对已经无地可种的村庄，将该村庄农民的养老医疗保障纳入城市劳动和社会保障体系，从体制上消除城乡差别。
二、促进失地农民的就业安置
在农村城市化的进程中，一座座厂房的拔地而起，一条条公路贯通南北东西，一处处园区景观美化环境、提升了城市活力，这些都是农民将世代耕种劳作的土地出让给国家，牺牲自己对土地的权益，为当地的招商引资、搞活经济、促进就业、增收创汇等做出的巨大贡献。但由于受教育程度、传统生存模式等的限制，大多数农民还无法直接参与到高新技术产业的生产活动中，特别是在目前产业升级的新形势下，大多数农民只能从事一些辅助性的工作，比如企业的保安、后勤、保洁或技术含量不高的手工加工等，领取较低的劳动报酬。从自主种植、养殖到在企业的低端收入层打工，许多农民面临着前所未有的心理适应压力。
我们建议，对处于转型期的这些农民，政府应帮助他们获得参与现代化工业生产的相关知识和技能。相关政府部门应根据当地企业性质及用工情况，有针对性地对农民进行技术技能培训，并将培训合格的农民推荐给相关企业，帮助他们尽快就业，这既是解决他们的生计问题，也是帮助他们尽快完成从农民到工人的顺利转型，融入到现代生活的主旋律中，成为城市化建设中的主力军。相信这一举措的实施必将产生深远的社会影响，只要形成制度，坚持下去，长期依赖土地生存的农民们就会借此获得对新的生活方式的信心，这对今后农村经济社会的发展会起到很好的促进作用。
三、尽快解决“村改居”的法律依据问题
近年来，我省部分城市的新划城区，已基本完成了“村庄改社区居委会”工作。但“村改居”和此后我市取消农民户口，统称市民的规定，并没有从实质上改变农民农村户口的身份特征，反而使他们在一些时候陷入尴尬的境地。
目前各市区正在迅速推进的“旧村改造”，由于居委会的土地权属并没有划归国有，因此不能按照现行的《城市房屋拆迁管理条例》进行，只能按照《土地管理法》关于宅基地的使用管理规定进行拆迁安置，安置原则仍然是宅基地的使用原则，即“一户一宅”。对于没有明确法律依据的问题，或是参照《城市房屋拆迁管理条例》，或者是政策为先，各市区在“旧村改造” 的法律适用上也出现了各自为政的局面，引发了大量的诉讼案件，而基层法院在处理这类案件的法律适用上也被困扰着。鉴于这种情形，部分市中级人民法院就发文，规定基层法院对“旧村改造”中出现的纠纷只受理签定了“拆迁安置补偿协议”的案件，这部分案件可以按照合同纠纷适用《合同法》的相关规定处理。但最近，鉴于该部分纠纷的法律适用、法律竞合问题无法理顺，个别市中级人民法院已经下发通知停止了对该类纠纷案件的受理，即使基层法院做出了一审判决，不管结果如何，二审法院一律驳回起诉。因为审理这类案件的法律依据是空白，《城市房屋拆迁管理条例》不能适用农村宅基地上房屋的拆迁。这样，大量的“旧村改造”拆迁安置纠纷只能留给各级政府部门处理，由于没有统一的法律法规可以适用，各市区各自为政，不少矛盾纠纷得不到依法处理，既增加了信访部门的压力，也留下了大量影响社会稳定的隐患。
现行法律规定的城镇户口和农村户口在人身损害赔偿案件中的赔偿标准相差很大，道路交通事故损害赔偿案件中，同一个事故中身亡的两个人，会因为户口的农或非差异得到差别很大的赔偿，城镇户口是30余万元，农村户口却只有10几万元。各基层法院审理该类型的人身损害赔偿案件的法庭，仍然按照当事人身份证载明的身份情况，按照城镇、农村户口性质区别对待，按不同的赔偿标准作出判决。同一法院的不同法庭对农民身份的认识不一致，必然导致审理同类案件法律适用、裁判执法尺度的不一致，造成公众对法院判决的公信力和严肃性的质疑。
“村庄”改“社区居委会”后，在法律的适用上出现了一个“空白地带”，在保留农民户籍和土地集体所有制性质的前提下将“村民委员会”改为“社区居民委员会”，是我省农村城市化进程中的新生事物，也是造成上述不协调现象的原因。“村改居”后农民拥有了身份证标注的农民身份和改革开放赋予的市民身份这双重身份，在法律上他们只享有身份证登记的农民身份的权益，实际生活中，各市政府又以政策及地方法规等方式赋予了他们在其他法律中没有赋予的部分权利义务，这就造成了法律和政策间的冲突，使相关部门、单位在工作中既有因无所适从而产生的法律适用上的困惑，也有可以选择适用法律而在法律适用上存在的随意，在某种程度上造成了无法可依的状况，这是与依法治国、建立法制社会的要求不想适用的，也制约着地方经济的健康发展。
首先建议有关部门应尽快通过立法的形式，消除这种现象。首先从国家立法的层面上，消除同命不同价的差异，实现城乡人民的平等。一个人不管身份是农民还是市民，其劳动力价值或许有差异，但生命权和价值应当是平等的，没有贵贱之分，这是《宪法》规定的法律面前人人平等的原则。我国空难、海难等遵循国际惯例所进行的平等理赔已经在这方面做出了示范，希望随着十七届三中全会精神的贯彻落实，该项建议能够尽快被采纳施行。
其次是政府只以发布文件的方式取消户口的“农和非农”限制，统称市民是不够的，建议逐步将已经“改居”的村庄集体农转非，将其土地划归国有，使农民名副其实的享有城市市民的各项权利，这样才能从根本上解决目前存在的诸多问题，从制度上破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展的新格局，保障社会主义新农村建设的可持续发展。