理论研究会
多党合作制度中的
民主党派换届问题初探
民盟山东省委课题组
【摘要】2006-2007年，民主党派组织将进行全面换届。本文以中共十六大精神、六中全会决定为指导，在分析第一手调研资料基础上，以巩固执政党地位，发挥参政党作用为出发点，立足坚持和加强党对民主党派的领导，实事求是地总结分析民主党派换届的经验教训。从民主党派的代际变化、成员结构现状、各层思想动态分析入手，对民主党派换届面临的代表人士培养、民主党派的党内民主建设、属地管理中的合作协商与监督等问题，以完善制度、创新发展为研究方向，进行了认真严肃的探索，力图在多党合作共事领域，抓住关键问题，实现理论的新突破。 【关键词】换届 代际结构 思想动态 属地管理 合作协商
一、引 言
中国民主党派的换届，是中国共产党领导的多党合作政党体制内的政党组织行为。民主党派换届既是人员继替，更是政治上的交接。顺利完成政治交接，坚持和加强中共领导的多党合作和政治协商制度建设，全面提高参政党素质，切实履行好参政党职能，这才是民主党派换届的目的。中国共产党领导的多党合作的政党体制，作为我国一项重要政治制度，是以1949年9月中国人民政治协商会议的召开为标志而形成的。“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”这一制度的确立，是中国新民主主义革命发展的必然结果，也是国民党一党专政崩溃的必然结果，其根本的政治前提，是中国共产党采取与各民主党派长期合作的方针，同时各民主党派承认并接受中国共产党对国家的领导和共产党作为执政党的地位。 以毛泽东同志为核心的中共第一代领导集体，开拓性的提出“长期共存、互相监督”的方针，创立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度；以邓小平同志为核心的中共第二代领导集体，确定了“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，巩固发展了多党合作和政治协商制度；以江泽民同志为核心的中共第三代领导集体，坚持“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”，不断完善多党合作和政治协商制度；以胡锦涛同志为总书记的中共中央继往开来、与时俱进，继续推进我国多党合作事业的发展。 中共十一届三中全会以后，我国进入了以经济建设为中心的新的历史时期。20多年来，多党合作不论在理论上、政策上还是在实践上，都取得了巨大进展。 制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。政治制度是指人们在政治理念指导下规范政治行为的组织体制、政治运行机制和动作程序。制度是组织起来的程序，是社会活动的一种规范化系统。在推进多党合作制度化、规范化、程序化这个具体的语境下，这是一个层层递进、不断细化的过程。实现政治文明，关键在于制度建设和制度创新，要依靠制度来推进和保证。中共十六大报告指出“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》正是以这一要求为中心，突出了制度建设的主题。 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，已经写入宪法，成为国家意志。在新的历史条件下，要从内容、方法、程序上，通过一系列制度建设，尤其在运作机制上不断加以完善，推进多党合作在政治上更加成熟，政策上更加规范，程序上更加合理，实践上更加有效。民主党派的换届，是符合法律、制度的政党组织行为；
民主党派的换届，是对多党合作制度的坚持、完善和发展；
民主党派的换届，是对参政党党内民主建设程度的历史检验；
民主党派的换届，是对各级中共党委执政能力的实践检验。
做好民主党派的换届工作，前期要高度重视民主党派代表人士培养问题；密切关注民主党派的党内民主建设问题；妥善处理好属地管理中的合作协商与监督问题；切实加强后备干部、代表人士的动态管理；换届中要严格筹备程序，保证党内民主；加强换届期间的思想政治工作；各项措施到位，才能确保代表大会圆满成功。二、对民主党派换届的再认识
通过调研民主党派的换届历史，认真学习中共中央四代领导同志的经典论述，认真研读中共中央两个5号文件和鲁发33号文件，使我们对民主党派换届有了更进一步的认识。 民主党派换届是中国共产党领导的多党合作政党体制内参政党的政党组织行为，其实质是延续与中国共产党的政治合作关系。诚如李瑞环同志所说“长期共存就是为了互相监督”。有的同志说，民主党派的换届犹如树木的年轮一样，记录着民主党派在当下的多党合作环境中的成长情况。政治环境好，多党合作事业进展顺利，民主党派发展顺利，自身建设成果显著，就会留下一圈疏密有致的换届年轮；政治环境恶劣，多党合作事业遇到困难，民主党派的发展遇到阻碍，自身建设的成果就微不足道，甚至于只有萎缩、没有成果，在这种情况下，就会产生一圈阴霾狭窄的换届年轮。 围绕民主党派换届问题研究的深入，面对民主党派换届实践中出现的新问题，我们认为很有必要，对双方如何在多党合作制度中发挥各自的作用，进行有益的理论探索。 （一）、民主党派换届是符合法律、制度的政党组织行为 中国民主党派的换届，符合我国的宪法、政治制度、各党章程，是中国共产党领导的多党合作政党体制内参政党的政党组织行为。 1987年，在中共十三大报告中，首次把多党合作和政治协商制度同我国的根本政治制度——人民代表大会制度并列提出，强调必须逐步实现政治协商、民主监督的经常化、制度化。 1989年公布了14号文件《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称1989年《意见》）； 1993年全国人大在修改宪法时，在宪法序言中明确规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”； 2002年中共十六大报告指出：“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化”； 2005年公布5号文件《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》。（以下简称2005年《意见》）； 2006年中共十六届六中全会做出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。提出“贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，加强同民主党派和无党派人士合作共事，不断发展我国社会主义多党合作事业。” （二）、民主党派换届是对多党合作制度的坚持、完善和发展 中国民主党派换届的实质，就是政治合作的交接。各民主党派都明确表示遵守《宪法》，接受中国共产党的领导，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中的参政党。1997年换届工作结束后，，江泽民同志在中共中央召开的党外人士座谈会上曾指出：“政治交接的核心，是把民主党派、工商联的老一辈在长期革命和建设实践中形成的优良传统和高尚风范一代一代传下去，保证中国共产党领导的多党合作和政治协商制度得到坚持和发展”。 各民主党派章程和工作报告中关于参政党建设目标的表述是： 民革章程总纲规定：把本党建设成为与中国共产党亲密合作、致力于建设中国特色主义的参政党。 民盟章程第12条规定：把民盟建设成为中国共产党亲密合作，努力提高参政议政水平，不断加强自身建、致力于建设中国特色社会主义事业的参政党。 民建章程总纲规定：把本会建设成为适应新世纪要求的致力于建设中国特色社会主义的参政党。 民进章程总纲规定：努力把本会建设成为与中国共产党通力合作、致力于建设中国特色社会主义事业的参政党。 农工党章程总纲规定：全党要以建设同中国共产党亲密合作，致力于建设中国特色社会主义事业的参政党为目标，以坚持中国共产党的领导和发扬社会主义民主、坚持政治联盟的特点，坚持进步性与广泛性的统一为原则，加强自身建设。为把我党建设成为政治方向正确，政治立场坚定，经得起各种困难和风险考验的参政党而努力。 致公党章程总纲规定：努力把中国致公党建设成为与中国共产党亲密合作、致力于建设中国行色社会主义事业、适应新世纪要求的参政党。 九三学社章程总纲规定：九三学社是以科学技术界高中级知识分子为主的具有政治联盟特点的政党，是接受与中国共产党领导，同中共密切合作、致力于建设中国特色社会主义事业的参政党。 台盟章程总纲规定：努力把台湾民主自治同盟建设成为长期与中国共产党亲密合作、共同致力于建设中国特色社会主义事业的参政党。 综上可见，各民主党派的自身建设目标中共同的内容在于：把自己建设成为接受中国共产党的领导，与中国共产党密切合作，致力于建设有中国特色社会主义事业、适应时代发展要求的参政党。比较简要的表述就是“建设适应21世纪要求的参政党”。中国民主党派的换届，是和中共一起，通过民主党派自身的周期性更新继替运作，收获五年一届的多党合作历史成果。就是民主党派与共产党共同坚持、完善和发展中国的多党合作制度。 （三）、民主党派换届是对参政党党内民主建设程度的历史检验 遵照胡锦涛总书记在党外人士迎春座谈会上提出的，执政党建设和参政党建设互相促进的要求，各民主党派在筹备今明两年的换届工作中，注重向执政党学习，更加重视自身的党内民主建设。 党内民主是中国共产党的本质特征。十六大报告指出：“党内民主是党的生命。”这是总结执政党的历史经验得出的科学结论，也是贯彻“三个代表”重要思想、以改革的精神加强执政党建设的新要求。没有执政党内民主，就没有执政党事业的兴旺发达。 政党内部民主是党内生活的基本政治原则和制度，是政党的肌体和运行机制中必不可少的部分，是政党的活力源泉。回顾民主党派的历史证明，参政党的党内民主是否充分，直接关系到参政党的活力和创造力，关系到参政党的参政地位的巩固和政治文明的发展。 政党内部民主是民主的一种形式，但又不等同于一般民主，有它自己的表现形式和独特内容。政党内部民主的实质，体现在政党的制度和党内生活中，就是由全体党员一律平等地、直接或间接地决定党内一切重大事务的权利。它意味着：党员权利是平等的；组织结构是民主的；运作形态是民主的。换届集中反映着各参政党的党内民主，民主党派的换届，是对参政党党内民主建设程度的历史检验。 （四）、民主党派换届是对各级中共党委执政能力的实践检验 实施依法治国方略，关键在党依法执政。2005年《意见》明确提出了，各级党委在促进民主党派自身建设中负有重要的政治责任。 党领导构建的和谐社会，首要的是政党关系和谐。《决定》在分析影响社会和谐的矛盾和问题中指出，“体制机制尚不完善，民主法制还不健全；一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应”。党的执政能力建设具有层次性，对不同层次党委的执政能力有不同要求，包括党的整体能力、各级党委和领导干部的能力和党员个体的能力。由于党内存在着不同的职能分工，决策和执行的权力主要由中央到地方各级领导机关和领导干部行使，这些人员和组织是执政活动的直接主体。这就决定了执政能力建设的重点是党的各级领导机关和领导干部。 作为与民主党派直接联系的党委职能部门统战部，因其主要职能是：“了解情况、掌握政策、协调关系、安排人事”。（所谓了解情况，就是了解并向中央和各地党委反映非中共人士的意见、建议和愿望、要求；所谓掌握政策，就是协助中央和各级党委制定并落实统战政策；所谓协调关系，就是协调统一战线内部各方面成员之间的关系；所谓安排人事，就是举荐各方面的非中共代表人士，并通过一定的法律程序，担任人大、政府、政协和司法机关的职务。）所以在中共党委领导民主党派换届工作中，负有更为直接的政治责任。 民主党派换届，是对各级中共党委执政能力的实践检验。 三、民主党派组织成员结构的历史性变化 解放初期，我国民主党派成员不足1.3万人。在共产党的扶持帮助下，到1957年上半年曾一度发展到10万人。 经过一段曲折的历史，十一届三中全会后的1979年，各民主党派恢复组织时，民主党派成员只剩下6.5万人。普遍存在成员年龄老化，中间“断层”等问题（老化情况统计见下页）。 经过20多年的发展，民主党派成员年龄结构和知识结构得到进一步改善。特别是2002年换届以后，一大批年轻干部走上领导岗位，使民主党派干部队伍大大年轻化。据统计，目前我国8个民主党派成员的总数已有70万余人。 在成员发展的同时，各民主党派组织发展也取得了良好进展。例如，民盟地方组织由1997年的218个增加到334个，基层组织由6500个增加到8181个。其中，高中级知识分子已成为民主党派成员主体。其中具有中高级职称者50多万人，占成员总数的83%以上。 民主党派的界别特色相互交叉，呈现出日益复杂化的发展态势。 各民主党派组织成员老化情况表党派名称
成员人数
平均年龄
(岁)
成员中已退休
人员比例(%)
中国国民党革命委员会 67 949 53.4 38.2 中国民主同盟 157 000 54.7 43.8 中国民主建国会 82 139 52 -- 中国民主促进会 84 000 50 36.3 中国农工民主党 83 447 50.7 37.9 中国致公党 18 000 52.2 34 九三学社 87 947 54 46 台湾民主自治同盟 1 896 58.5 31 资料来源：2003年《中央社会主义学院多党合作和参政党建设调研成果汇编》 （一）、民主党派的代际变化 改革开放以来，特别是中共十三届四中全会后，民主党派新成员大量增加，大约95%以上的成员是改革开放以后加入民主党派的，新成员与民主党派的历史承继关系逐步淡化。。 中国共产党的中央领导集体，已经进入第四代，其主要特点都是在建国后成长起来的。民主党派也同时进入第四代。目前，新一届民主党派中央领导人全部是1981年后加入民主党派的。民主党派发展新成员，除民革外，基本上不再强调与民主党派有传统的政治联系。 对于以参政党的身份与中共政治合作，这一代人缺少经历与经验。所以说，新时期的多党合作，不仅对于新一代的民主党派是个历史新课题，对于执政的中共来说，同样也是一个历史新课题。 民主党派的优良传统产生、建立、完善于国难当头、合作曲折的漫长历史岁月。因此，继承民主党派与中共合作的优良传统，不仅是指老的一、二代，实际上更重要的是第三代的新传统，目前第四代在继承完善弘扬前三代传统的同时，还要创新推出本代人的时代特色。 从建国前加入民主党派作为第一代算起，1949年至1966年约为第二代，1966年至1978年为断代期，1978年至1990约为第三代，1990至2006年约为第四代。 在这四代人当中，第一代：约80岁以上，全部离休；第二代：约65岁以上，基本退休，少数学术成就高的代表人物继续从事教学科研；第三代：35岁以上，2002年换届后，少数进入民主党派中央、省、市级领导班子；第四代：大部分在25岁以上，是新世纪民主党派的主体成分。在换届问题上，他们的思想认识和政治态度直接关系到换届的成败和民主党派队伍的稳定。 在阅历积累上，第一代民主党派成员，有着与中共风雨同舟的光荣历史；第二代有着与中共荣辱与共的曲折痛苦磨难经历；第三代中“反右”前的大中专毕业生，有着与中共相同的政治运动经历；第四代是最阳光的一代，是改革开放的受益者。这些阅历直接反映在他们的政治态度上，换届时机对他们的政治活动将产生直接影响。 在思维取向上，前三代大多考虑社会的要求和评价，考虑自己在社会中应该扮演什么角色，并能为民主党派的未来作长远打算；而第四代人，既考虑社会的评价，也追求自我精神，主体意识强，有强烈的政治表现欲。因而，在换届期间要兼顾这两种思维取向，保证他们的政治理想能够逐步实现，要保护他们政治参与的积极性。 在情感方式上,前三代人的从属性较大，第四代则追求自我表达方式，具有独特、新潮的审美情趣。 在行为模式上,前三代人大多以服从组织安排为已任，“党叫干啥就干啥”，第四代则更多地考虑我应该怎样去做，开始由单向选择变为双向选择，更多地则是自我认同。 （二）、民主党派的成员结构现状 当前，各民主党派内部的框架构成，主要是上、下、中、内、外五个层面，即领导层、基层负责人、后备干部、专职干部、一般成员。 1、民主党派领导层。是指民主党派中央主席、副主席、常委，省、市主委、副主委，他们都是党培养多年、有社会影响的代表人物。主要依靠“业绩突出的影响力，素质形象的感召力，德高望重的统御力，高尚人格的凝聚力”在民主党派内部发挥重要影响和主导作用。 2、基层负责人。是各民主党派的一线中坚力量，他们直接与基层成员接触，各民主党派的组织活力、凝聚力，要依靠他们来汇集。 3、后备干部。换届期间，部分后备干部是最有可能进入各级组织领导班子的人选。 4、专职干部。机关是民主党派的协调中枢。没有机关的正常运转，民主党派工作就会陷入瘫痪。例如，山东全省民主党派机关专职干部不足500人。数量虽小，作用很大。 5、一般成员。他们是民主党派的主体，其言行体现着民主党派的稳定与否。这是一支知识结构新、思想多样化、自主意识强、积极有生气的社会政治力量。 （三）、换届期间各层次思想动态分析 在新形势新阶段的换届工作期间，各民主党派内部的各层次成员，有着各自不同的思想新动态。 1、民主党派领导层。他们情绪平稳，信念坚定，是民主党派稳定的核心层。临近换届将要退下去的领导成员，他们中的有些人感到在位时日不多，工作方面不愿意铺开新摊子，在管理工作中宁肯少一事不愿多一事。 2、基层负责人。在以往的调查中发现，由于各地换届，大批新同志走上党政领导岗位，他们中的部分同志统战意识较弱，致使基层的“统战环境”还存在些问题。例如，有的甚至不能像对待工、青、妇那样，对待民主党派基层组织，至今对党派基层负责人活动不计工作量，民主党派活动没场所、缺经费、不给时间等。“基层统战环境不良”，直接受挫折的是民主党派基层负责人的工作热情，间接受影响的是部分民主党派基层组织活力降低。 3、后备干部。换届期间，后备干部往往努力表现自己，个别人甚至向有关部门领导请客送礼，力图实现自己的政治抱负。如果组织上一直备而不用，修养较差的后备干部，容易产生不满情绪。 4、专职干部。目前专职干部的主要情绪，就是与中共、政协、人大等机关相比，认为没有享受到《公务员法》规定的合法权益。另外，民主党派机关的老干部工作没编制，没经费，没人管；各地普遍认为新章程规定秘书长不进领导班子，容易失去考虑全局的积极性。民主党派机关存在着“外部压力不大，内部动力不足，纵向约束力差，横向凝聚力弱” 等现象，形成了“用人不管人，有事找统战部”的消极依赖情绪，对这些情绪疏导不畅，容易影响换届的大局。 5、一般成员。民主党派成员普遍关心社会变革、尤其关注本党各级组织换届，具有强烈的民主参与激情。 了解不同层面上人员的思想动态，对于换届工作中党派队伍的稳定至关重要，对于能否顺利完成，能否全面实现政治交接意义重大，这在往年的换届中都有着明显的体现。 四、民主党派换届面临的主要问题及原因 民主党派的专兼职相结合的领导体制，是历史形成的。不管是民主党派党内还是党外，人们有一个普遍的印象，就是各级民主党派的部分领导同志对实行民主集中制还不太习惯；对发展党内民主不够重视；对本党派代表人士的培养乏善可陈；尤为不擅长在属地管理框架中与地方党委的合作协商与监督。 （一）、民主党派领导体制建设问题 民主党派的各级组织，尽管普遍建立了以民主集中制为中心的工作制度，由于长期以来的松散惯性，还没有达到切实可行的程度。在党内生活制度方面，也没有中共那样较为成熟的规定。工作机制和制度建设相对滞后，考核、监督机制相对薄弱。 民主党派由于其特殊性，上级组织对下级的班子建设缺乏领导、指导和帮助，对班子的考核监督也没有形成制度，依然保持着“能上不能下”的局面，有的领导一干就是5年，明显不称职的也不能得到及时更换。例如，某党派地方组织的主要负责人，长年患病不能工作，又不放手交给副职，使这个地方的党派工作受到很大的影响；有的党派地方组织，出现问题不能及时处理，也缺乏自己解决问题的能力。 由于民主党派的民主集中制原则没有真正建立起来，这就使得民主党派领导班子建设过分依赖领导者的个人修养。如果有的成员或因对自己要求不严格，或因个人修养不够、私心重、个性强，就会影响班子的团结，从而影响本党派整体力量的发挥。 由于对坚持“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的方针不太适应，在运行过程中常常出现民主不够、集中也不够的问题；在集体领导与专兼职个人分工负责关系上，出现分工不负责和分工即分家的问题；在少数与多数的关系上，出现多数人的正确意见得不到采纳，而少数人的错误意见却能够形成决策的现象；在个人与组织的关系上，出现个人不执行组织决定与组织不敢大胆管理的问题；在上下级关系上，出现对上要民主对下搞独断的现象；在局部与全局关系上出现保护地方关系现象；在内部监督问题上，出现同级监督不力与上下级之间互相监督无序的现象等等。这些问题的产生，原因是多方面的，领导体制结构不合理是一个重要原因。 （二）、民主党派的党内民主建设问题 “民主党派不民主”代表着许多成员的长期呼声。我们应该看到，完善党内选举制度，是中共党内优胜劣汰择优机制的重要内容。 目前的民主党派党内选举中，存在着不能充分体现选举人的意志，选举流于形式的现象。究其原因，除了思想认识上的原因外，主要是民主党派的内部选举制度不完善，某些环节和制度不健全。 （三）、民主党派代表人士的培养问题 据测算，到2007年换届，将有40%的干部超龄。民主党派政治交接的任务重大，加强后备干部的培养工作成为民主党派最为迫切的一项工作。 关于代表人物的代表性，有两个标准，一是本党认可，采用的是人缘为主的标准，取决于本党派自身建设的程度；另一个是社会认可，采用的是社会评价标准，取决于多党合作的程度。回顾换届教训，有许多具体实例。例如，某市级党派组织换届，协商确定的人选在选举中落选，名单以外的人员当选。但是，最终当选者不被人大或政协所接受，只能以党派主委的身份，从事各种政务活动，该党派整体组织形象在当地的社会影响力大打折扣。 换届前夕，有些缺少代表人物的地方，为不致影响主持工作副职的工作积极性，往往无原则的迁就其个人的升迁欲望，不能及时的把代表人物引进组织，而把这一重要的运作滞留到换届，造成基层成员的不满，人为的加大了更换主要代表人物的难度。 （四）、属地管理中的合作协商与监督问题 2005年《意见》明确指出：“中国共产党对民主党派的领导是政治领导”。中国共产党对民主党派政治领导的内容，主要是政治原则，政治方向和重大方针政策的领导。只要中共的这些原则、方向和方针政策在民主党派中得到贯彻落实，就是在多党合作中全面实现了中国共产党的政治领导。周恩来同志早就指出，“共产党的领导是指党的集体领导，党的中央和党的各级领导机构（省、市、县委员会等）的领导。起领导作用的，主要是党的方针政策，而不是个人。” （《周恩来统一战线文选》人民出版社1984年版，等436页）1979年，中共中央批转的全国统战工作会议文件中也明确提出，“我们党对民主党派的领导，主要是路线、方针、政策的领导，而不是也决不应该是任何党员个人的发号施令或包办代替。” （中共中央统战部政策理论研究室，中央社会主义学院编：《统一战线教学学习文献》，开明出版社1999年版，第165页） 在多党合作基本制度运行的一些方面和一些环节中，还没有完全形成配套的、具体的、完备的规范要求，一些地方在实际操作中，还不同程度在存在着随意性和形式主义的做法，民主党派作用的发挥，往往受到党政领导的重视程度和开明程度的影响。党的领导方式和执政方式还存在问题，有的环节还很突出。在某市曾经发生过这样一件事件：统战部安排提名的主委人选，两次投票都没过半数，因为此人在当地基础差，加入党派也是应急而为，缺乏足够的影响力。但统战部门却极力安排，硬是通过现场举手表决使其当选，影响恶劣，惊动了党派中央。 民主党派在组织上是独立的政党，在党际关系上与共产党是平等的。在这个问题上，一种倾向是，错误地认为一个党领导另几个党或几个党接受一个党的领导在世界上没有先例，因而自觉不自觉地不敢理直气壮地领导，甚至放弃领导，或者认为接受领导就是丧失了政党性，就称不上是政党，进而怀疑共产党的领导；还有一种倾向是，不尊重民主党派组织上的独立性和党际关系上的平等性，一些地方党委的包揽过多的问题依然存在；一些领导同志依然习惯于依靠政策进行执政，对宪法和法律的重要性认识不够，不会或者不善于依法执政；一些地方党委的领导方式和执政方式缺乏制度化、规范化、缺乏必要的工作机制。 在一些地方少数领导干部中，程度不同地存在对多党合作不够重视甚至是错误的认识：一是“作用下降论”，认为民主党派只是在历史上有作用，现在只是无足轻重的“摆设”；二是“与己无关论”，认为贯彻《意见》只是统战部门和民主党派的事；三是“恩赐论”，把对民主党派和无党派人士的政治安排看成一种恩赐；四是“自找麻烦论”，认为民主监督是自己找麻烦，不愿意自觉接受民主监督；五是“高枕无忧论”，只看到我国多党合作的成绩和优势，对存在的问题和面临的挑战掉以轻心。这对民主党派和无党派人士民中共的合作共事带来一定的消极影响，必须努力加以克服。 在不同的历史时期，我们党都很重视改进党的领导方式和执政方式问题，也提出了一些非常正确的认识和思想，并进行了改革实践，取得了一定成效。但是，实事求是地说，有些正确认识没有及时付诸实践，即使实践中采取了一些措施，也并没有能够彻底解决领导方式和执政方式存在的一些突出问题。其原因是多方面的：首先是计划经济体制的严重制约；其次是历史的惯性作用；第三是党对于如何依法领导国家政权和如何依法执政缺乏经验；第四是缺乏民主法制的历史传统；第五是在党的领导观念上“左”的思想影响。 以上这些原因归结起来，就是对共产党的执政规律缺乏科学的认识和把握。是导致党不能或者难以纠正党政不分、以党代政、党包办一切等现象和做法的一个深层次原因。 五、关于强化民主党派换届工作机制的建议 邓小平曾经指出：“政治路线确立了，要由人来具体地贯彻执行。由什么样的人来执行，是由赞成党的政治路线的人，还是由不赞成的人，或者是由持中间态度的人来执行，结果不一样。”（《邓小平文选》第2卷，第191页）多党合作工作主要是做民主党派代表人士的工作，代表人士队伍建设的全貌决定着多党合作的整体面貌。建设一支素质优良、结构合理、数量充足的民主党派代表人士及其后备队伍，直接关系到多党合作的水平，关系到共产党领导的多党合作制度的坚持、完善和持续发展。 民主党派必须始终抓紧后备干部、代表人士的培养和教育，才能通过换届、换新人，永葆民主党派生机和活力，才能保证与共产党领导的多党合作的优良传统和民主党派的理论、路线一代一代传下去，保证我国多党合作事业的蓬勃发展。 （一）、重视后备干部、代表人士的动态管理 与历史形成的民主党派旗帜性人物不同，第四代民主党派代表人士，是在中国共产党领导下的新中国成长起来的，是“红旗下的新一代”，他们长期接受党的教育，几乎全部曾经是“党的后备军”。据山东省民主党派省级机关处级干部的随机调查显示，曾经担任过共青团支部委员以上职务的占总数的60％，担任过共青团支部书记以上职务的占30％。坚持党管干部、党管人才，坚持进步性和代表性相统一，坚持政治教育和实践锻炼相结合，坚持统筹兼顾、全面安排，坚持发扬民主，沟通协商。具体是要落实在政府部门和司法机关担任领导职务的党外干部的培养选拔力度，加大重点高校、科研院所、国有大中型企业以及人民团体领导班子中的党外干部的培养选拔力度。 对于民主党派人物代表性的认可，本党派认可是基本的，但要服从于社会认可。当两种认可不和谐时，为了本组织的整体利益，为了更好地发挥本党派的组织作用，必须忍痛割爱，以社会认可为最终认可和最高标准，并以此来确定代表人物的取舍。“多年的媳妇熬成婆”不仅是社会生活中的正常现象，也是社会政治生活中的正常现象。 历史证明，一些坐着直升飞机上来的人，往往会坐着降落伞下去。我们不能侥幸期望，一个没有经过行政台阶锻炼的人，一觉醒来，就自然会把握全局。天才是有的，但不是多数，也不是少数，而是极个别的现象。 选好人，配好班子是加强领导班子建设的组织保证，应根据德才兼备的原则把好政治关，选好带头人。要慎重选拔培养那些政治素质好，真心诚意地能与中国共产党长期亲密合作，坚持基本理论，基本路线，有较大代表性和社会影响，有较强的参政议政和组织领导能力，在本党派有一定的群众基础的新一代代表人物和领导骨干。 （二）、严格筹备程序，保证党内民主 发展党内民主是民主党派保持生机与活力的根本条件。 发展党内民主是民主党派提高自我完善能力的有效手段。 发展党内民主是民主党派实现新世纪新阶段任务的现实需求。 在换届过程中，要正确处理实现上级组织与中共党委的协商意图和充分体现选举人意志的关系，高度重视体现选举人的意志。严格筹备程序，应当完善和改进候选人的提名方式和介绍办法，使选举人对候选人有更充分的了解。 （三）、加强换届期间的思想政治工作 各级民主党派的领导班子是民主党派思想政治工作的主体。 民主党派的领导班子建设要把建立健全民主集中制原则，建立健全各项制度作为核心内容。 民主党派的领导班子建设一定要突出制度化这个维度，同时加强领导班子的学习和修养，才能使民主党派的领导班子适应新世纪的要求，把民主党派工作推向前进。班子成员要分工负责，要建立岗位目标责任制，要建立健全各项会议制度和工作制度。 各级领导班子要善于处理好两种关系：本职工作与党派工作的关系，领导班子成员之间的关系。 积极发挥主委在领导班子建设中的主导作用。 （四）、措施到位，确保代表大会圆满成功 在党内民主制度中，党的代表大会制度特别重要，因为这个制度能使党员最直接的行使民主权利。完善党的代表大会制度是党内民主制度建设的一个重点。 在民主政治的发展中，选举制度的完善及其有效运作，是民主和专制的主要区别。就政党内部民主而言，靠什么确立党员在党内的主体地位并落实这种主体地位呢？最重要的就是靠选举。马克思、恩格斯曾经说过，党的各级委员会由选举产生并可以随时罢免，是党内民主最重要的标志。选举权、被选举权是党员的一项基本权利，这项权利的有效运用，将强化党员的党内的决策权、管理权和监督权。从这一意义上说，党内选举远远超出了其本身的意义，而成为党内民主发展的基础。 向执政党学习，引入竞争机制，尝试差额选举办法，使选举者多几个选择，达到择优的目的。参照中共基层党组织较普遍采用的“两推一选”和“公推直选”等办法，对于完善民主党派的党内选举制度，保证民主党派的党内民主有积极意义，应当效法和推广。 六、进一步完善中国共产党领导的统一战线和多党合作制度，加强和改进中共对民主党派换届领导 党对民主党派领导的性质和方式，是加强和改善对多党合作和政治协商领导的一个基本理论问题。坚持党管干部、党管人才，坚持进步性和代表性相统一，坚持政治教育和实践锻炼相结合，坚持统筹兼顾、全面安排，坚持发扬民主，沟通协商。在“多党合作政治协商”中，中国共产党既是多党合作的领导核心，同时又是合作的一方。因此，从领导方式来说，中国共产党应该也只能是在多党合作和政治协商中实现领导和改善领导。 （一）、切实加强党对统战工作的领导 中发[2000]19号文件规定，“按照中央的要求配备好省及省以下党委统战部长。未由党委常委担任的统战部长，要担任同级政协副主席，并列席有关的党委常委会。各级统战部长原则上要能干满一届，任免前要征求上一级统战部门的意见”。按照中央 [2000]年19号文件和中央[2006]年8号文件的有关规定。要求统战部长干满一届，主要是考虑统战工作大量的是交朋友的工作，过于频繁地更换统战部长，难以与党外人士建立起深厚的友谊。目前，从省到市县，一些地方都把58、59岁临近退休的同志安置到统战部，一两年换一位部长，对工作极为不利，在党外人士中也产生了不良影响。 （二）、要坚持对民主党派领导班子实行届中考核 这是执政党监督民主党派的最重要的措施。在我国的政党制度中，互相监督是参政党的三大职能之一。同样，在多党合作事业中，执政党在对参政党政治领导的同时，也要加强对参政党的监督，这种监督体现在实际工作中就是坚持对民主党派领导班子实行届中考核。 建议借鉴中国共产党对党委、政府领导班子届中考核的成功经验，加强对民主党派领导班子的届中考核，规范领导队伍，提高领导水平，推动其进一步做好参政党的建设工作，将中国共产党对民主党派的领导和监督落到实处。 （三）、根据届中考核情况，换届筹备期要适度提前 这是执政党对参政党领导班子建设最具体的帮助。如果说届中考核体现执政党对参政党的领导和监督，根据届中考核情况，提前进行换届筹备则是对参政党领导班子建设最具体的帮助。 针对届中考核的情况，中共党委要及时向民主党派省市级领导班子提出修整意见，保留好的做法，切实改正不符实际的工作思路。在此基础上，中共党委适当提前介入换届筹备期，一是有利于将问题在换届前彻底解决，同时也有利于下一届领导班子汲取经验、吸取教训，避免在将来的工作中重蹈覆辙。不少实例证明，换届，往往是一个地方民主党派组织由乱到治或由治始乱的起止点。 （四）、依照人事制度的法规文件，切实加强后备干部动态管理 如何保证多党合作的健康和谐运行，不能以各级负责人的好恶为标准，要以国家的法律、制度、文件等一系列法规为依据。 这是执政党对参政党自身建设最切实的支持。帮助参政党建立雄厚的后备干部队伍，加强后备干部动态管理，这是执政党对参政党换届工作最直接、最切实的支持。 各级党委在与民主党派互相监督的基础上，要全面准确地把握《党政领导干部职务任期暂行规定》等五个法规文件的基本精神和主要内容，与贯彻落实《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》结合起来，将这些与帮助和支持民主党派干部队伍建设结合起来，切实履行“党管干部”的职能。 要以实施公务员法为契机，将民主党派干部与其他党政干部一视同仁，为民主党派干部队伍建设和换届工作顺利进行提供坚实的组织制度保障。 （五）、要切实加强和改进民主党派干部教育培训工作 执政党对参政党监督的落脚点是增进参政党自身建设的水平。针对干部考核和调整中遇到的问题，中共各级党委和统战部门要把学习贯彻《干部教育条例》民主党派干部教育培训列入统一规划，将中共教育培训干部的先进经验运用到《公务员法》实施之后的民主党派干部教育培训工作中，结合当地民主党派干部工作实际情况，提出具体的教育培训方案，切实解决以往民主党派干部队伍建设中出现的老问题，用新的眼光和视野来正确对待已具有公务员身份的民主党派专职干部，在建设高素质参政党队伍的工作中起到实在的主导作用。 新一轮的换届工作即将全面展开，这对中国共产党和各民主党派、对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、对我国的多党合作事业来讲都是一个次新的检验，它在更新的过程也必将推动中国共产党和各民主党派的进一步磨合，必将推动我国的多党合作事业走向新的辉煌。
七、参考文献
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课题组组织
课题组组长：卢兆铭 省人大常委、民盟省委副主委、民盟省委省直工委主任、巡视员、教授
课题组成员：王新红 全国人大代表、民盟中央委员、东营市政协副主席、民盟东营市委主委
叶大夏 民盟省委委员、民盟省委社会服务部部长兼议政调研室主任
孙岩岩 民盟省委组织部部长
张继平 民盟省委宣传部部长（执笔）
田中元 民盟省委宣传部科员（资料整理）
协作单位：民盟省委 议政调研室
组织部
办公室
省委统战部 一处
三处
济南、青岛、东营、德州、滨州等市委统战部及民主党派市委会